电子政务领域的信息孤岛问题研究来源：文/智库时代 作者/ 常世达 /于雪莹     日期：[2019-08-25]

一、背景介绍
    “信息孤岛”这一名词第一次出现是在2002年香港的一次题为“电子政务——用信息化手段推进社会民主政治建设”的演讲中，由经济学家吴敬琏提出“各级政府盲目地推进电子政务造成各自为政、自成一体、不联不通，没有有效整合，并最终形成一个个信息孤岛”。在当前中国的电子政务建设之中，由于东西部地区发展的差异、各级政府部门分工以及牵涉利益不同，导致各级政府自行研发管理所属部门的电子政务系统，这样一来各系统间缺乏统一的制定标准，并且因为各级政府电子办公的模式不同，同等级部门信息对接不匹配，导致政务处理效率下降，平行等级的行政机构信息资源难以互通，造成区块信息堵塞现象严重，故而出现了广泛意义上所称的信息孤岛。所谓政务信息孤岛，是指政务信息数据被分割存储在不同部门或行业的信息系统中，而无法实现整个政府内部的信息互联互通、互相分享、交换利用，各个系统无法协同工作。提高政府工作效率、转变政府职能这一建设电子政务的核心目标也因信息孤岛的出现而延缓了进程。
二、研究现状
    从目前国内学者研究的情况来看，大部分更偏向于对电子政务中信息孤岛产生的原因做出分析，特别是在统一标准化、条块组织结构、政务系统中的内部建设等方面做了深入研究。盖玲指出，由于政府部门的独立分割所以电子政务系统也同样是独立规划、各自建设、单独运行的，且不同部门的标准和数据格式不尽相同，导致信息资源共享不能顺利进行，多部门协同作业更是无法开展，形成繁多“信息孤岛”，极大削减了电子政务系统的整体效益。吴旭红认为，要坚持政务流程再造理论对电子政务系统建设的指导，重组组织结构，消除“信息孤岛”，形成畅通的信息流和工作流。规范各种信息资源，规避各部门独立进行系统开发、分散建设、重复建设的现象。肖荣莲等亦是认为，电子政务信息流是实现电子政务信息资源整合与共享的基础，在电子政务系统之中的资源整合包括：社会服务整合、社会资源整合、政府资源整合以及企业资源整合。其中后三个整合的实质就是梳理信息流结构，打破电子政务各子系统封闭孤立、各自为政的架构，充分克服“信息孤岛”, 实现信息资源共享。由上述观点可以看出，我国学者普遍认为解决电子政务环境中的信息孤岛问题，首要是解决资源共享障碍，然后打破现有组织结构进行结构优化重组。
     不仅仅是在中国，在发达国家的电子政务建设过程中也同样面临着信息孤岛的问题，然而这些国家在电子政务建设方面，特别是在信息孤岛这一问题上有着较为成功的解决措施，这对于我国在解决此问题也非常具有参考价值。王璟璇、于施洋、杨道玲和张勇进在《电子政务顶层设计：国外实践评述》中阐述了美国、英国、韩国和加拿大四国在开展电子政务顶层设计中所采用的模型和方法，总结并分析了国外开展顶层设计的共性特点，总结出了对于中国电子政务建设的借鉴与启示。他们认为，在电子政务宏观布局之中，顶层设计是解决电子政务里出现的分散建设、重复建设和“信息孤岛”等问题的重中之重，同时还强调顶层设计应注重纵横关系的协调。中国电子政务建设的“条强块弱”问题非常明显，横向部门之间高效的信息共享和业务协同缺失是我国电子政务发展的显着特点，这已经束缚了中国电子政务的健康发展。电子政务顶层设计急需形成一种合理的条块协调体系，在保障纵向业务顺利开展的同时保证横向共享和协同。
三、信息孤岛产生的原因分析
（一）政府体制原因
     在我国的电子政务系统中，少有从县到市再到省的统一完整化系统。每一个系统有其专属的数据库、数据收集的信息来源，以及不同的电子政务办公流程。同一个省不同城市的政府网站千差万别，系统间纵向管理有条不紊，但水平方向的联系却很弱，无法实现联动。横向部门信息传达费时费力、协同网上办公能力只能以电话传真沟通，难以将信息有效对接；部门内新老办公人员的交替也未有效整合，乃至最终形成信息孤岛。不仅如此，一些较不发达地区的政务系统之间，也存在着较为严重的信息孤岛问题，资金不足建设不全，导致部门内部无法实现信息数据的接收、传递和共享，严重阻碍了电子政务系统的建设。目前，我国大部分的政府网站功能已十分完善，但存在部分模块重复，造成内容冗杂，众多分类使基层群众不知该向哪个政府页面进行信息检索和问题反映，分散的页面系统可能会导致信息的重复录入，这样不仅花费了大量的处理时间，而且人为的产生了一些不必要的中间环节，更导致了数据多次采集的失真，使得网上行政效率下降，用户体验感较差，最终造成资源浪费，政务系统也只是摆设。而上级监管层只关注到网站是否美观、政务系统建设是否符合国家要求，却忽视了电子政务相关建设的后续影响，并且对实际效果缺乏思索，没有开发出电子信息化的潜在价值。
（二）信息技术原因
    不同省份的信息化程度、省情，以及操作系统不同，建设背景不一，导致了全国的电子信息技术水平参差不齐。一些政府部门在建设电子政务系统之时，对其发展目标缺乏长远的考虑、对技术的后备支持缺乏专业人才供给、对组织结构转变缺乏执行决心力度。在经济发达地区，一些政府部门在没有统一的技术标准、充足的背景分析以及相关产业的适用性下，为了凸显政绩引用不同技术且盲目购置昂贵的信息设备进行政务系统建设。做出来的系统虽然美观符合国家要求，但更多的是弊大于利，其他政务部门无法对信息进行整合对接，势必会造成资源浪费。更有甚者，政府招标系统建设效仿此行为，产生攀比建设而忽视政务、关注外部美观而轻视组织内部的结构优化、行政效率下降工作重心偏移等一系列弊端。而部分欠发达地区本身就缺乏硬性条件比如资金、人才等来建立和维护电子政务系统，信息化建设地域间的不平衡也导致了信息资源的共享桥梁被迫阻断，信息孤岛也因此出现。
（三）法律标准原因
    由于各系统在运行环境、处理流程、编码制定、网络协议、数据结构等方面采用不同的标准，使得各部门之间的数据信息难以快速有效的传递和共享，给各政务部门之间的工作分配带来不便，也不利于政府部门对大众进行电子政务的服务。一些省份的电子政务相关标准十分广泛，此外还有各行业间特定的限制性标准，标准繁杂不一也束缚了政府部门和相关企业进行电子政务业务往来。比如大型电子政务项目往往需要同省间跨部门的合作以及资源共享的互通渠道来支持。由于在此之间的横向部门缺乏统一标准，导致在建设途径和开发方法上产生利益纠纷出现信息资源藏匿、对接资源不匹配等不利状况，其结果只会使一项项有效的数据变为冗杂无用的多余数据，降低了电子政务的运行效率，拖垮了信息化建设的进程。
我国电子政务系统的建设中还缺少相关法律法规的保护和制衡，个人认为应该在信息的安全性方面加强立法，做到信息透明有保障化，这样一来各级政府部门就不会因为信息的安全问题而担心自己的数据被不法分子侵袭窃取利用。同时也为政府间跨层次的业务沟通提供了强有力的保障，促进了各级平行部门的横向交流，打破现有信息孤岛，使其结构优化重组，焕发出新的运行活力。
四、案例分析
     我国的电子政务系统建设中，山东省电子政务的整合首屈一指。山东全省于2018年底已经全面实现了政务服务一网通办，并取得了较为出色的成果，为全国电子政务解决信息孤岛问题提供了先进的示范，给其他省份带来启发性的借鉴的同时，也加强了我国各级政府消除信息孤岛的信心。
2017年以来，山东省各部门根据国家和省委部署的战略决策，贯彻落实了统一机构、规划、网络和软件的“四统一”要求，确保了大方向的一致性。继而依据全省省情，创立了“12345”发展格局并稳步进行电子政务相关建设，统一筹划电子政务云，规范内外网建设，兼顾数据资源体系、政务服务体系、业务协同体系的共同发展，强化了政策、产业、标准和安全支撑，推进体制、财力、智力、监督和审计保障。最终实现“互联网+政务服务”，使全省各类热线服务资源以及主要信息发布网站与政务服务平台的数据相对接，为人民服务能力大大提高。据国家发改委相关资料显示，山东省率先完成省级共享交换平台与国家政务平台的联通，实现与国家发改委共享公共信用信息、公安部人口信息、工商总局企业登记信息等重要信息资源，加快了政务处理效率，减少了无效信息的储存，避免了重复统计数据的人力物力支出。同时，山东省内17个地级市和省直辖部门一共关停无用系统260多个，对主要的电子政务系统流程进行优化，规范服务对接手段以推动与业务协同平台的对接, 大大优化了系统内部的结构，自内而外的进行了一场电子政务系统的改革，取得良好进展。其省内定制的“一号登录、一站受理、一网通办”的“信用山东”项目被国家发改委所推荐向全国推广。由此可见，只有立足于省份自身实际，积极探索解决方案，才能在电子政务建设里走出正确的前进道路。
五、信息孤岛解决对策分析
（一）打破横向沟通壁垒
    政府间平行等级部门应加强合作联系，共同合作完成上级部门所要求的工作内容，过程中可能会存在交叉和重复性，涉及到各部门间的利益和自身发展情况，那么电子政务系统的衔接与匹配功能则显得至关重要。对于可共享使用的信息数据以及需要共同合作完成的项目，各部门应在上级部门统一指导下，调动各部门有效资源集中力量，充分发挥横向部门的联动作用，进行资源的再分配，提高电子政务工作效率。
（二）建立共享信息平台
    可以利用大数据技术，为各级政府建立政务信息共享的平台。将此平台分为政府部门、社会群体（企业）、个人三个类别。个人查询入口可以连接到企业或是政府部门，企业员工或者政府人员也可以从企业或者政府查询到两者之间的相关数据联系。三者环比分析，进行资源整合，构建出一个互通有无的电子政务数据集合，以促进政务、商用、民用大数据的协同发展。丰富公共数据的信息来源，拓宽开发层面，建成统一、真实、可升级的公共数据信息资源开放平台，依托此平台可实现最高级别政府与各省市部门之间的纵向信息集合，也可以在横向间进行跨省市、跨部门的协同办公，消除信息孤岛。
（三）改造升级电子政务系统
    首先应对基础设施情况进行统计盘查，改造升级内网建设，对业务系统、业务专网、互联网出口等基础设施优化整合，合并同类项，减少重复、无效资源的存在。对现有政务信息系统的连通性进行核查，确保内网政府网络节点安全有效。同时提升电子政务外网的服务能力，实现外网公共服务有据可循。
（四）丰富信息安全防范手段
    个人认为我国应自行开发研制一套适用于我国国情的政务系统，并自上而下的贯彻使用。在拥有政务系统的办公部门配备统一的安全防护软件，由专门部门实现监控，加强系统约束力。同时对政务系统的操作人员多培训应用技能，增强其保密意识与国家忠诚感。确保横向信息共享的安全性，让更多的政务部门参与建设到其中。面对不法侵袭及建设漏洞，应设立紧急预案，要确保预案有效可行，能在第一时间及时恢复各系统的平稳运行。
（五）高端信息化人才建设
    目前我国缺乏电子政务系统运营及维护的高水平研究人才，系统建设层次不一良莠不齐。国家公务员考核可特招政治思想水平过硬且擅长系统开发建设的复合型人才，并着重培养。高校间可开设电子政务系统的相关课程，为我国电子政务建设做人才知识储备。政府间可开展培训交流会，发达地区多尝试电子政务往来，对于较落后地区，可邀请相关专家前往基层政府支援建设，提高操作人员的运营水平，多快好省的建设电子政务系统。
（六）立足实际建设电子政务
    中国幅员辽阔，全国信息水平发展不均，电子政务建设以东西部区分，差异较为明显，各级政府的管理水平和经济水平则是电子政务信息化建设发展的主导因素。个人认为实施电子政务需立足于当地电子政务发展所处的实际情况，对欠发达地区要提高政府领导部门对电子政务的充分认识, 需高度重视电子政务的发展，提高科学技术水平，国家予以支持资金、制度和相关政策的扶持，向技术落后地区输送信息化人才，同时对地区内人民普及电子政务知识，扩大人群使用范围，使公众习惯用此方式来进行民意的反馈和个人的信息办理。推行过程中不能急功近利，要依据公众需求和政府实际能力, 从满足人民最低层次的需要进行建设。对于技术发达地区，则是做好电子政务整合工作，优化职能结构，完善解决系统中存在的瑕疵，做好部门间的信息联动，切勿好高骛远以追求政绩而盲目建设开发没有信息传递价值的电子政务系统。
六、结论
    本文主要讨论了在我国电子政务建设中出现的信息孤岛问题，强调了需及早打破横向部门间的沟通壁垒，加强信息传递与共享。继而结合文献探讨了信息资源难以共享的问题，阐明若能拥有一个统一标准化的、安全可升级的资源共享平台对于解决信息孤岛问题的重要性，它可以呈十字型结构覆盖到各行政机构中，变串联为并联整合政务资源，为电子政务的处理提供便利。在此基础之上，以山东省为例对建设电子政务系统推行的相关措施进行了分析，总结出解决信息孤岛必须要立足于当地电子政务发展的实际情况，充分了解公众对于电子政务的需求，严格规范系统操作流程和对接手段，且具备高效的执行力度这四大基本要求。如此才会展现出健康的电子政务系统最实用的一面，同时也会迸发出旺盛的运营活力来冲破信息孤岛的困阻，以期进一步实现以信息化推进深化改革的伟大目标。研究的下一阶段可以向如何运用电子政务对国家治理现代化进行更全面的研究。