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推进数据基础制度建设 整合开发利用数据资源来源:人民邮电报     日期:[2023-03-23]

根据国务院机构改革方案,我国将组建国家数据局,作为国家发展和改革委员会管理的国家局,负责协调推进数据基础制度建设,统筹数据资源整合共享和开发利用,统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。

从《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下简称“数据二十条”)指出要打造安全可信、包容创新、公平开放、监管有效的数据要素市场环境,到《数字中国建设整体布局规划》提出要构建国家数据管理体制机制、健全各级数据统筹管理机构,再到国家数据局的组建,标志着我国数据要素监管治理体系的发展进入了新阶段;在“数据二十条”和《数字中国建设整体布局规划》基础上,配套的监管治理细则、指南、标准都将加速出台。

通过一体化统筹与纵向一体化逐步解决数据分散治理问题

近年来,地方在数据运营体系和监管体系方面做了很多积极探索和创新突破,基本形成了省市各级相关委办局、大数据(管理)局/中心等多方协调的监管配置模式,数据交易平台﹢国资运营平台的数据运营模式,同时积极探索成立国资控股的地方性数据集团等服务数据确权授权、安全治理、融通交易的专门市场主体,共同培育和监管数据要素市场。

但在中央和国家层面,尚缺乏数据要素监管治理体系的系统性顶层规划设计和相关机构设置。以2022年7月建立的数字经济发展部际联席会议制度为例,联席会议由国家发改委、中央网信办、教育部、科技部、工信部、公安部等20个部门组成,职能既有分工也难免有所重叠,一定程度上处于“九龙治数”的状态。另外在地方层面,当前各地数据管理局的职能、权限、组织机构等都比较多元,分别隶属于省政府、网信办、发改委、经信局等不同单位,在国家层面缺乏严格意义的对口上级单位,难以获取上级支持和业务指导。数据的分散治理导致数据分散在不同部门和各个环节。

国家数据局的组建,将有利于统筹推进数据要素市场相关的顶层规划设计、交易机制探索和治理规则构建,促进国家与地方两级监管体系对接并构建上下联动机制,从而加速实现数据治理的一体化统筹和纵向一体化,逐步解决当前存在的监管空白和重复监管等问题,引导各地区、各领域以统一的标准和规范推进数据要素市场建设。

政府监管﹢数据交易平台自律监管双轮驱动

“数据二十条”指出要形成政府监管与市场自律、法治与行业自治协同、国内与国际统筹的数据要素治理结构,并且提出要突出国家级数据交易场所合规监管和基础服务功能。因此,未来在政府、交易平台、企业、社会多方协同的数据要素治理模式中,数据交易平台将成为数据要素监管体系的重要一环。

一方面,政府作为行政监管主体通过明确安全底线和监管红线、建立监管执法标准化和规范化体系、强化反垄断和反不正当竞争,有效防止数据垄断、恶意竞争等行为,保障数据交易市场规范有序发展。另一方面,数据交易平台可在数据交易主体准入、数据来源合法性审查、交易规则等环节进行监管,在一定程度上承担自律监管和协同监管职能。数据交易平台可通过构建有效的评价机制和退出机制,对拥有良好信誉度的数据商降低交易成本,对不良商户给予警告或清退;通过建立数据交易风险评估体系和应急处置机制,及时防范和应对风险事件。

政府总体监管与数据交易平台自律监管(类似证监会和证券交易所)双轮驱动的监管治理机制的形成,将有利于建立安全可信、管理可控的数据交易环境,解决数据商之间的信任难题,提升数据商进场交易的积极性。

数据安全监管仍将保持网信部门统筹协调

《数据安全法》明确提出国家网信部门负责统筹协调网络数据安全和相关监管工作;《个人信息保护法》也规定国家网信部门负责统筹协调个人信息保护工作和相关监督管理工作。国务院机构改革方案也提出,保持数据安全等现行工作格局总体稳定是组建国家数据局的前提。因此可以判断,新阶段的数据安全监管仍将保持“网信部门﹢公安国安﹢行业主管部门”联动的监管体系。

国家数据局的组建表明,在我国数据安全治理基本框架已建立的基础上,未来将更加注重从促进数据整合共享和开发利用的角度去平衡发展与安全;国家数据局的工作重心将放在发展上,如何与负责安全的国家网信部门协同,对于数据要素价值有序释放则显得尤为重要。以数据出境安全监管为例,由于当前大部分行业未出台重要数据目录、数据出境安全评估规则不细、涉及多方监管但未建立协同审批机制,导致企业难以准确自评估、审批效率不高或结果不确定,制约了企业的业务发展。这些问题的出现,说明发展与安全之间的协调仍存在不足。

2023年1月,国家发改委在《求是》杂志发表的《加快构建中国特色数据基础制度体系促进全体人民共享数字经济发展红利》一文中表示,“我们将统筹发展和安全,通过一系列细化制度举措,扎实推进‘数据二十条’部署的各项任务落实落细,充分激活数据要素潜能,做强做优做大数字经济,增强经济发展新动能,构筑国家竞争新优势”。由此可见,国家数据局和国家网信部门将进一步优化机制和流程,协同联动共同促进数据要素市场快速发展。

作者系中国电信研究院

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